V 2010 / 178

E. 5 Die Beschwerdeführerin lässt in der Beschwerdeschrift festhalten, Schutzobjekt sei das Restaurant Rötelberg. Unter Schutz gestellt werde der «Standort», «seine äussere Erscheinung» und die «historische Bausubstanz». Während Klarheit darüber herrsche, dass das Innere nicht schutzwürdig sei, werde weder von der Direktion des Innern noch vom Regierungsrat als Beschwerdeinstanz bezeichnet, was als «histo- rische Baustruktur» bezeichnet werde. Dies sei ein gravierender Mangel, weil somit zu dieser Frage auch kein Beweisverfahren habe eröffnet bzw. entspreche Anträge hätten gestellt werden können.

a) Am 19. März 2009 wurde durch die Direktion des Innern ein Augenschein durch- geführt, in dessen Rahmen der kantonale Denkmalpfleger unter anderem erklärte, beim Gebäude handle es sich um ein mehrgeschossiges, giebelstämmiges Haus mit einem traufstämmigen Anbau und einer klassiszistischen Fassade. Die Grundstruk- tur des Gebäudes bestehe aus einem Sockelgeschoss mit Kellertüre, zwei Oberge- schossen als Vollgeschoss und einem Dachgeschoss. Im Kellergeschoss erklärte er, dass sämtliche Oberflächen (Boden, Wände, Decken) neueren Datums seien. In der L-förmigen Wirtsstube erklärt Georg Frey, hier würden sich viel mehr alte Oberflächen und Bauelemente finden (Holzboden in Fischgräte Parkett, gestemmte Täfer decke, ungestrichene Holzwände, Sprossenfenster, alte Nussbaumtüren). Die Anfertigung des Einbaubuffets schätzt Georg Frey auf ca. Anfang des 19. Jahrhun- derts. Es sei eines der ältesten Bauelemente des Hauses. Im Raum habe es zudem zwei alte Nussbaumtüren. Im 1. Obergeschoss erklärte Georg Frey, hier gebe es mit Ausnahme der Nussbaum- und Nadelholztüren wenig historische Bauelemente. Zum Dachgeschoss führte Georg Frey aus, hier finde sich eine Mischung aus alten und neuen Bauteilen. Es seien vor allem die konstruktiven Bauteile sichtbar (Stützen, Balken, Türstürze). Die alten Bauteile seien mit Fastäfer verkleidet oder in der Kü- che mit Kacheln ergänzt worden. Die historische Substanz werde wieder verwendet oder mit neuen Bauteilen ergänzt.

b) In der Verfügung der Direktion des Innern vom 15. Februar 2010 ist festgehalten, dass im Innern einzelne Blockwandpartien, Stützen und Balken sowie die gestemm- 127

I. Staats- und Verwaltungsrecht ten Decken und Parkettböden der Restauranträume als alte Elemente erhalten sei- en. Im angefochtenen Beschluss übernimmt der Regierungsrat diese Feststellungen und führt ergänzend an, der Bau unter dem Kreuzfirst bestehe aus dem ursprüngli- chen, talseitig giebelständigen Bau und dem südlichen, talseitig traufständigen An- bau. Kreuzfirste würden sonst nur noch bei bäuerlichen Wohnhäusern mit angebau- tem Stall bestehen. Beim Rötelberg entspreche der Anbau von 1850 dem Stallteil, nur dass er der Nutzung entsprechend befenstert sei. Die Kombination von Kreuz- first und Befensterung unter der Traufe sei charakteristisch für den Rötelberg und gebe dem Gebäude das typische Aussehen einer Gastwirtschaft.

c) Aus diesen Angaben wusste die Beschwerdeführerin, was von den Fachleuten als historische Baustruktur betrachtet wurde. Auch wenn es sich dabei nicht um eine sehr detaillierte Bestandesaufnahme handelte, so wusste die Beschwerdeführerin doch, welche Bestandteile im Hausinnern erhalten bleiben müssen. Weil auch die äussere Erscheinung unter Schutz gestellt wurde, wusste sie ebenfalls, dass das Gebäude als Ganzes in seinem Erscheinungsbild nicht geändert werden durfte. Der Vorwurf an den Regierungsrat, die Entscheide seien bezüglich Schutzumfangs nicht ausreichend begründet und könnten daher von den Betroffenen nicht nachvollzogen werden, ist unzutreffend.

E. 5a Am 19. März 2009 wurde durch die Direktion des Innern ein Augenschein durch- geführt, in dessen Rahmen der kantonale Denkmalpfleger unter anderem erklärte, beim Gebäude handle es sich um ein mehrgeschossiges, giebelstämmiges Haus mit einem traufstämmigen Anbau und einer klassiszistischen Fassade. Die Grundstruk- tur des Gebäudes bestehe aus einem Sockelgeschoss mit Kellertüre, zwei Oberge- schossen als Vollgeschoss und einem Dachgeschoss. Im Kellergeschoss erklärte er, dass sämtliche Oberflächen (Boden, Wände, Decken) neueren Datums seien. In der L-förmigen Wirtsstube erklärt Georg Frey, hier würden sich viel mehr alte Oberflächen und Bauelemente finden (Holzboden in Fischgräte Parkett, gestemmte Täfer decke, ungestrichene Holzwände, Sprossenfenster, alte Nussbaumtüren). Die Anfertigung des Einbaubuffets schätzt Georg Frey auf ca. Anfang des 19. Jahrhun- derts. Es sei eines der ältesten Bauelemente des Hauses. Im Raum habe es zudem zwei alte Nussbaumtüren. Im 1. Obergeschoss erklärte Georg Frey, hier gebe es mit Ausnahme der Nussbaum- und Nadelholztüren wenig historische Bauelemente. Zum Dachgeschoss führte Georg Frey aus, hier finde sich eine Mischung aus alten und neuen Bauteilen. Es seien vor allem die konstruktiven Bauteile sichtbar (Stützen, Balken, Türstürze). Die alten Bauteile seien mit Fastäfer verkleidet oder in der Kü- che mit Kacheln ergänzt worden. Die historische Substanz werde wieder verwendet oder mit neuen Bauteilen ergänzt.

E. 5b In der Verfügung der Direktion des Innern vom 15. Februar 2010 ist festgehalten, dass im Innern einzelne Blockwandpartien, Stützen und Balken sowie die gestemm- 127

I. Staats- und Verwaltungsrecht ten Decken und Parkettböden der Restauranträume als alte Elemente erhalten sei- en. Im angefochtenen Beschluss übernimmt der Regierungsrat diese Feststellungen und führt ergänzend an, der Bau unter dem Kreuzfirst bestehe aus dem ursprüngli- chen, talseitig giebelständigen Bau und dem südlichen, talseitig traufständigen An- bau. Kreuzfirste würden sonst nur noch bei bäuerlichen Wohnhäusern mit angebau- tem Stall bestehen. Beim Rötelberg entspreche der Anbau von 1850 dem Stallteil, nur dass er der Nutzung entsprechend befenstert sei. Die Kombination von Kreuz- first und Befensterung unter der Traufe sei charakteristisch für den Rötelberg und gebe dem Gebäude das typische Aussehen einer Gastwirtschaft.

E. 5c Aus diesen Angaben wusste die Beschwerdeführerin, was von den Fachleuten als historische Baustruktur betrachtet wurde. Auch wenn es sich dabei nicht um eine sehr detaillierte Bestandesaufnahme handelte, so wusste die Beschwerdeführerin doch, welche Bestandteile im Hausinnern erhalten bleiben müssen. Weil auch die äussere Erscheinung unter Schutz gestellt wurde, wusste sie ebenfalls, dass das Gebäude als Ganzes in seinem Erscheinungsbild nicht geändert werden durfte. Der Vorwurf an den Regierungsrat, die Entscheide seien bezüglich Schutzumfangs nicht ausreichend begründet und könnten daher von den Betroffenen nicht nachvollzogen werden, ist unzutreffend.

E. 6 Im Wesentlichen lässt die Beschwerdeführerin aber geltend machen, die Schutz- würdigkeit als Denkmal im Sinne von § 2 und § 25 DMSG sei nicht gegeben.

a) Unter dem Marginale «Begriff des Denkmals und des Kulturgutes» wird in § 2 DMSG geregelt, dass Denkmäler nach diesem Gesetz Siedlungsteile, Gebäudegrup- pen, gestaltete Freiräume, Verkehrsanlagen, Einzelbauten, archäologische Stätten und Funde sowie in einer engen Beziehung hierzu stehende bewegliche Objekte sind, die einen sehr hohen wissenschaftlichen, kulturellen oder heimatkundlichen Wert aufweisen. In § 25 DMSG sind die Voraussetzungen für die Unterschutzstel- lung wie folgt geregelt: «Der Regierungsrat entscheidet über die Unterschutzstellung. Er beschliesst sie, wenn

a) das Denkmal von sehr hohem wissenschaftlichen, kulturellen oder heimatkundli- chen Wert ist;

b) das öffentliche Interesse an dessen Erhaltung allfällige entgegenstehende Privat- interessen überwiegt;

c) die Massnahme verhältnismässig ist;

d) die dem Gemeinwesen entstehenden Kosten auch auf Dauer tragbar erscheinen. (...)» 128

I. Staats- und Verwaltungsrecht Aus den Materialien zum Denkmalschutzgesetz aus dem Jahr 1989 ist nicht zu ent- nehmen, was unter den unbestimmten Rechtsbegriffen «wissenschaftlicher, kultu- reller und heimatkundlicher Wert» zu verstehen ist. Auch die Revision vom 28. Au- gust 2008 brachte diesbezüglich keine Klärung. Die im § 25 Abs. 1 lit. a aufgeführ- ten Rechtsbegriffe haben im Jahr 2008 insofern eine Veränderung bzw. Verschär- fung erfahren, als jetzt ein Denkmal einen sehr hohen wissenschaftlichen, kultu- rellen oder heimatkundlichen Wert haben muss, damit es unter Denkmalschutz ge- stellt werden darf. Bei den Begriffen «sehr hoher wissenschaftlicher, kultureller der heimatkundlicher Wert» handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe. Von ei- nem unbestimmten Rechtsbegriff spricht man, wenn eine gesetzliche Bestimmung die Voraussetzungen einer Rechtsfolge in offener, unbestimmter Weise umschreibt. Jede offen formulierte Norm räumt einen gewissen Ermessensspielraum ein. Die Ausübung des Ermessens kann jedoch – wie oben erwähnt – im Verwaltungsge- richtsverfahren dann nicht überprüft werden, wenn Entscheide des Regierungsrates zu überprüfen sind. Auch bei der Überprüfung der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist nach herrschender Lehre und Rechtsprechung eine gewisse Zu- rückhaltung durch eine gerichtliche Instanz angezeigt. Auch das Bundesgericht übt bei der Überprüfung der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen Zurückhal- tung und billigt den Verwaltungsbehörden einen gewissen Beurteilungsspielraum zu, wenn der Entscheid besonderes Fachwissen oder Vertrautheit mit den tatsächlichen Verhältnissen voraussetzt. Das Gericht spricht von «technischem Ermessen» bei der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemei- nes Verwaltungsrecht, 6. Auflage, N 446a ff. mit Verweis auf BGE 135 II 384).

b) Zur Beantwortung der sich im vorliegenden Fall stellenden Fachfragen hat das Gericht die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) beauftragt, die am 25. April 2012 ihr Gutachten erstattet hat. Nach dem Studium der Akten und nach einem ausführlichen Augenschein kommt die Kommission unter anderem zu den Schlussfolgerungen, dass es sich beim Restaurant Rötelberg um ein aus der bäuerlichen Tradition hervorgegangenes Bauwerk handle, in dem seit mindestens 200 Jahren eine Gaststube betrieben werde und das in seiner äusseren Erschei- nung - nach einer Erweiterung um 1850 - eine über 150-jährige Kontinuität aufwei- se. In dieser Ausprägung sei das Haus Rötelberg einmalig. Als einziges verbliebe- nes Haus des wohl 18. resp. 19. Jahrhunderts hoch über dem Stadtzentrum, am heutigen Übergang zum landwirtschaftlich geprägten Streusiedlungsgebiet, sei das Haus Rötelberg ein sehr wertvolles bauliches Zeugnis. Aussagen zur Entwicklung und Geschichte der Stadt und des Quartiers, der städtischen Gesellschaft sowie der Bau- und Handwerkskunst seien mit dem weitgehend erhaltenen Gebäude gesi- chert. Sekundäre Veränderungen am und im Haus und die jüngere Bebauung rund um den Rötelberg vermöchten die Bedeutung und Schutzwürdigkeit der Baute nicht wesentlich zu schmälern. Aus bautypologischer Sicht sowie für das Verständnis von Stadtgeschichte, Stadtstruktur und Siedlungsentwicklung sei der Bau in seiner bau- zeitlichen Ausprägung einschliesslich der Gartenwirtschaft und der Bäume unver- 129

I. Staats- und Verwaltungsrecht zichtbar. Der Beantwortung der Gutachterfragen vorangestellt sind ausführliche und detailliert begründete Vorbemerkungen über den geographischen und historischen Kontext und über die denkmalpflegerischen und baurechtlichen Voraussetzungen. Die Schlussfolgerungen der EKD stützen sich auf den detaillierten Augenschein, auf umfangreiche Fachliteratur, Schrift- und Bildquellen sowie auf die vom Gericht und den Parteien zur Verfügung gestellten Akten.

c) Die Frage des Gerichts nach der Schutzwürdigkeit des Gebäudes bezüglich seines Standorts, seiner äusseren Erscheinung und bezüglich seiner historischen Baustruk- tur beantwortete die EKD wie folgt: «Der Standort des Restaurants Rötelberg ist bezüglich der Topographie und der Stadtentwicklung auf dem Gebiet der Gemeinde Zug einzigartig: Das von weit her sichtbare Haus Rötelberg ist präzis auf einem ausgeprägten Geländesporn situiert, von dem aus sich ein beeindruckendes Panorama mit Sicht auf den See und die Rigi bietet. Akzentuiert und gleichermassen zu einer einprägsamen Landmarke wird die Rötelberg-Situation durch zwei mächtige, seeseitig vorgelagerte Rosskastanienbäu- me. Auch der Sichtbezug zur östlich gelegenen St. Verena Kapelle, (...) ist für die Lage des Restaurants von Bedeutung. Bis weit in das 20. Jahrhundert hinein war dieser Standort von Wiesland umgeben und nahezu unberührt. Erst ab der zweiten Hälfte des letzten Jahrhunderts erfolgte die intensive Bebauung des Hangs ober- halb des Stadtzentrums. Obwohl die Umgebung vom Rötelberg zunehmend baulich verdichtet wird, garantiert die Spornlage nach wie vor eine einmalige Situation und einen sehr hohen Standortwert. Trotz der jüngeren baulichen Interventionen, die zur Hauptsache an der Nordfassa- de vorgenommen wurden, präsentiert sich das Gebäude noch so wie es bereits im Hintergrund von Karl Caspar Schells Postplatz-Projekt aus dem Jahr 1857 darge- stellt wurde. Das Haus Rötelberg, dessen äussere Erscheinung eine über 150-jährige Kontinuität aufweist, ist noch heute das in der Mitte des 19. Jahrhunderts zu einem Kreuzfirstbau erweiterte bäuerliche Wohnhaus. Weder wurde in der Zwischenzeit die wohlproportionierte Volumetrie verändert, noch wurde das Gebäude durch bedeu- tende Aufbauten oder erhebliche Eingriffe in die prägende Fassadenstruktur mass- geblich umgestaltet. Die äussere Erscheinung eines Gebäudes kann entsprechend den denkmalpflegeri- schen Leitsätzen allerdings nicht auf einen bildlichen Eindruck reduziert und somit von der Baustruktur losgelöst werden: Sie ist gleichsam der Spiegel der Grundstruk- tur. Die Aussenwände stammen bis auf die neu aufgebaute Nordostecke aus den beiden frühesten Bauphasen; auch die Dachkonstruktion ist in einem aussagekräf- tigen Mass ein bauzeitliches Zeugnis. Die ursprünglichen Innenwände wurden zum Teil entfernt oder durch neue Konstruktionen ersetzt. Bemerkenswert ist der ho- he Anteil an Innenausstattungselementen im Gaststubenbereich: so beispielsweise 130

I. Staats- und Verwaltungsrecht das Parkett (um 1850), die Wandvertäferung (um 1850), die schlichten Felderdecken (um 1850), aber auch die Türen einschliesslich Beschlägen sowohl aus der Zeit des

18. Jahrhunderts als auch aus der Umbauphase um 1850. Besonders wertvoll ist das reich ausgearbeitete Einbaubuffet (wohl 18. Jahrhundert). Trotz offensichtlicher Erneuerungen und Anpassungen im Haustechnik- und Installationsbereich ist be- deutende Bausubstanz noch weitgehend vorhanden und deren Schutzwürdigkeit als sehr hoch anzusetzen.»

d) Die Frage des Gerichts, ob es sich bei dem Gebäude um ein Denkmal von sehr hohem wissenschaftlichem, kulturellem oder heimatkundlichem Wert handle, beant- wortete die EKD wie folgt: «Der sehr hohe wissenschaftliche und kulturelle Wert des Gebäudes Rötelberg ma- nifestiert sich zum einen im Tatbestand der Translokation. Für die bäuerliche Haus- landschaft sind derartige Verschiebungen von Holzbauten für die Schweiz aber auch für Deutschland seit dem Mittelalter nachzuweisen. Auf dem Gebiet des Kantons Zug hat die Hausverschiebung, das Holzhaus als Fahrhabe, eine bedeutende, weit zurückreichende Tradition (...). Die Verschiebung respektive das Zerlegen und der Wiederaufbau an einem neuen Standort sind im Fall des Hauses Rötelberg mit der Bausubstanz überliefert und bezeugt. An der Bausubstanz kann damit ein für die Hauslandschaft des Kantons Zug charakteristisches Phänomen dokumentiert und weiter erforscht werden. Zum anderen betrifft der sehr hohe wissenschaftliche und sehr hohe kulturelle Wert die Bautypologie: Der Kernbau des heutigen Restaurants Rötelberg ist ein bäuer- liches Wohnhaus. Bäuerliche Wohnhäuser mit Steildach wurden nicht selten mit traufseitigen Anbauten erweitert. Die Thematik der Hausentwicklung in der Bau- ernhausarchitektur und die oft mit Erweiterungen einhergehenden Anpassungen an zeitgenössische ästhetische Vorlieben oder die Bestrebungen, den Ausdruck des Gebäudes zu nobilitieren, wurde von Furrer in seinem Standardwerk Die Bauerhäu- ser der Kantone Schwyz und Zug eingehend abgehandelt (Furrer 1994, 114f). Üblich und insofern typisch ist gemäss Furrer auch, dass es den Bauern freistand, in ih- ren Wohnhäusern eine Schenke zu betreiben. Im Unterschied zu Herbergen oder Wirtshäusern setzte der Verkauf von Speis und Trank, sofern diese aus der eigenen Produktion stammten, bei bäuerlichen Schenken keine obrigkeitliche Bewilligung voraus (...). Das Haus Rötelberg ist typologisch nicht der Gattung der Wirtshäuser zuzuordnen, sondern ist ein nachträglich erweitertes bäuerliches Wohnhaus, in dem seit mindestens 200 Jahren eine Schenke betrieben wird. Gerade diese typologi- sche Ausbildung ist entscheidend für den sehr hohen wissenschaftlichen (bauhisto- rischen) und sehr hohen kulturellen Wert. Die spezifische Bautypologie, aber auch der nachweislich geschichtsträchtige Hin- tergrund des Hauses Rötelberg belegen den sehr hohen heimatkundlichen Wert. 131

I. Staats- und Verwaltungsrecht Als bauliches Zeugnis erinnert es an die Stadtnähe des bäuerlichen Streusiedlungs- gebietes. Der heimatkundliche Wert offenbart sich in der historisch bedeutsamen Gebäudesubstanz und in seiner augenfälligen Präsenz hoch über dem Stadtzentrum an exponierter Lage. Er manifestiert sich aber auch in den lokalen Archivalien und im heimatkundlichen Schrifttum und ist insofern vielschichtig im öffentlichen und heimatkundlichen Bewusstsein verankert.»

e) Auf die Frage, welche Gebäudeteile zur historisch schützenswerten Baustruktur gehören würden, führte die EKD aus, aus ihrer Sicht gelte jeder Teil der historischen Substanz als schützenswert, an der der sehr hohe historische und wissenschaftli- che, kulturelle und heimatkundliche Wert dargelegt werden könne. Es handle sich dabei um die aus den Bauphasen bis ins 19. Jahrhundert noch vorhandene Tragstruk- tur, aber auch um die weiter oben aufgeführten Oberflächen und Ausstattungsele- mente an den Fassaden und im Gebäudeinnern, wie insbesondere die Auszeichnun- gen der beiden Gaststuben mit Parkettböden, Wandtäfer und Felderdecken sowie das Einbaubuffet und die zugehörigen Türen.

f) Das Gutachten äussert sich auch zu den denkmalpflegerischen und baurechtli- chen Voraussetzungen. Unter diesem Titel wird ausgeführt, dass die Stadt Zug ge- mäss dem Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von natio- naler Bedeutung (ISOS) seit dem 1. Juni 2000 ein Ortsbild von nationaler Bedeutung sei. Derjenige Teil, in dem sich das Restaurant Rötelberg Assek. Nr. 408a befinde, sei im ISOS als «Umgebungsrichtung IV - Oberster Hangbereich, Wiesland mit Ein- zelhöfen und lockerem Obstbaubestand» ausgeschieden. Die Umgebungsrichtung IV sei der Aufnahmekategorie a zugeordnet und als unerlässlicher Teil des Ortsbildes qualifiziert worden. Das ISOS schreibe dieser Umgebungsrichtung eine besondere Bedeutung zu und setze für das Gebiet das Erhaltungsziel a, die höchste Wertung, fest, und fordere somit die Erhaltung der Beschaffenheit. Die für das Ortsbild we- sentliche Vegetation und Altbauten müssten bewahrt und störende Veränderungen beseitigt werden. Das ISOS verweise explizit auf das Gasthaus Rötelberg, das als ehemaliger Bauernhof aus dem 18./19. Jahrhundert in aussichtsreicher Lage auf dem Hügelsporn bezeichnet werde.

E. 7 Die Beschwerdeführerin kritisiert die Ergebnisse und die Schlussfolgerung der Gutachterin in verschiedener Hinsicht.

a) Vorerst wird beanstandet, dass sich die EKD nicht mit der Frage auseinander gesetzt habe, was unter einem Denkmal von sehr hohem wissenschaftlichem, kul- turellem oder heimatkundlichem Wert zu verstehen sei. In ihrem Gutachten äussert sich die EKD sehr wohl zum Denkmalbegriff und führt aus, dass ein «Gegenstand der Vergangenheit mit besonderem Zeugnischarakter durch das erkennende Betrachten der Gesellschaft zum Denkmal» werde. An dieser Definition orientiere sich die Kom- mission bei der Bewertung und Würdigung der Denkmaleigenschaft des Restaurants 132

I. Staats- und Verwaltungsrecht Rötelberg. Ganz wesentlich sei dabei die Materialität des Denkmals. Denkmäler sei- en bestimmt durch ihre überlieferte Materie, welche die Authentizität des Denkmals ausmache. Die Authentizität des Denkmals, d.h. die Existenz des Denkmals in seiner möglichst vollständig überlieferten Materie mit all ihren Zeitspuren, sei Vorausset- zung dafür, dass heutige aber auch spätere Generationen seine Vielschichtigkeit er- kennen und interpretieren können. Damit hat die EKD die Frage, was sie unter einem Denkmal verstehe, klar beantwortet. Auch zu der Frage, warum gerade das hier zur Diskussion stehende Denkmal von sehr hohem wissenschaftlichem, kulturellem und heimatkundlichem Wert sei, hat sich die Kommission ausführlich geäussert (siehe oben).

b) Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin hat sich die EKD auch zu der Frage geäussert, welche Elemente unter Schutz stehen. Geschützt sind der Stand- ort, die äussere Erscheinung und die historische Baustruktur des Gebäudes. Weiter führt die Kommission aus, sekundäre Veränderungen am und im Haus und die jün- gere Bebauung rund um den Rötelberg vermöchten die Bedeutung und Schutzwür- digkeit der Baute nicht wesentlich zu schmälern. Aus bautypologischer Sicht sowie für das Verständnis von Stadtgeschichte, Stadtstruktur und Siedlungsentwicklung sei der Bau in seiner bauzeitlichen Ausprägung einschliesslich der Gartenwirtschaft und der Bäume unverzichtbar. Die Kommission führt weiter aus, man gebe auch zu bedenken, dass sowohl das ehemalige Trottengebäude und die Scheune zur Ge- schichte resp. zum Verständnis der Rötelberg-Anlage gehörten. Sie seien als histo- risch und baugeschichtlich bedeutende Elemente der unmittelbaren Umgebung zu werten und sollten erhalten werden. Allfällige Veränderungen hätten in enger Zu- sammenarbeit mit dem Amt für Denkmalpflege und Archäologie des Kantons Zug zu erfolgen. Dieser Schlussfolgerung kann sich das Gericht nicht anschliessen. Aus der angefochtenen Verfügung der Direktion des Innern ergibt sich unzweifelhaft, dass die Überbauung der Umgebung im Rahmen der Regelbauvorschriften möglich ist, vorausgesetzt, dass die Fernwirkung des Gebäudes nicht verloren geht. In die- sem Zusammenhang ist auch auf die klaren Aussagen des kantonalen Denkmalpfle- gers beim Augenschein vom 21. Dezember 2011 hinzuweisen, der erklärte, dass der Umgebungsschutz auf § 29 DMSG beruhe. Diese Bestimmung besage, dass Bau- ten in der Umgebung eines geschützten Denkmals dessen Wert nicht wesentlich beeinträchtigen dürften. Er stellte fest, dass die geplanten Bauten östlich der Zuger- bergstrasse das Restaurant Rötel nicht wesentlich beeinträchtigen würden. Wenn aber die Bäume auf der Westseite gefällt und ein Haus hingestellt würden, dann wäre dies eine wesentliche Beeinträchtigung des Wertes.

c) Weiter lässt die Beschwerdeführerin feststellen, das einzigartige Panorama vom Gebiet Rötelberg sei unbestritten, gelte aber für das ganze Gebiet und nicht nur für das Restaurant Rötelberg. Der behauptete Sichtbezug zur östlich gelegenen St. Verena Kapelle bestehe nicht. Hierzu gilt es festzustellen, dass für den Rötelberg ein öffentlicher Sichtschutz im Sinne von § 27 der Bauordnung der Stadt Zug be- 133

I. Staats- und Verwaltungsrecht steht, der im Anhang 2 der Bauordnung 2009 näher definiert ist. Dieser öffentlich- rechtliche Sichtschutz dokumentiert zusätzlich die Einzigartigkeit der Lage des Rö- telbergs und damit auch des Restaurants. Im Anhang 2 wird festgelegt, dass eine unbeeinträchtigte Sicht «auf die Rigi, die Kirche St. Michael (Glockenturm, Dach und Kirchenschiff), die Kath. Kirche Cham, Guggi, Protestantische Kirche Zug» garantiert sei. Was den Sichtbezug zur ca. 400 Meter östlich gelegenen St. Verena Kapelle be- trifft, so ist es richtig, dass dieser von der Gastwirtschaft aus nicht gegeben ist. Jedoch sind von der St. Verena Kapelle aus das Ober- und Dachgeschoss des Re- staurants Rötelberg gut einsehbar. Allerdings handelt es sich bei der Frage nach der Einsehbarkeit des Restaurants Rötelberg von der St. Verena Kapelle aus nicht um die für die Unterschutzstellung entscheidende Frage.

d) Die Beschwerdeführerin lässt weiter ausführen, das Gutachten gehe darüber hin- weg, dass im Estrich- und Kellergeschoss wesentliche bauliche Änderungen stattge- funden hätten. Das Dachgeschoss könne nicht als «bauzeitliches Zeugnis» bezeich- net werden, nur weil einzelne Holzbauteile (Fragmente) eingebaut worden seien. Die Innenausstattung im Gaststubenbereich sei zwar schön, aber nicht ausserordent- lich. Die Kommission nehme keine Abwägung vor, obwohl am Augenschein auf die zum Teil sehr störenden, unpassenden baulichen Eingriffe an der Decke der Gaststu- be hingewiesen worden sei. Eine Überprüfung des Gutachtens werde ergeben, dass die Kommission nur Elemente aufführe, welche für eine mögliche Unterschutzstel- lung sprechen würden. Die EKD kommt gestützt auf die Fachliteratur, Schrift- und Bildquellen und die Erkenntnisse am Augenschein, von denen eine umfangreiche Fo- todokumentation erstellt wurde, zum Schluss, dass der Kern des Hauses spätestens aus dem 18. Jahrhundert stamme. Es handle sich um einen zweistöckigen Ständer- bau mit Kantholz-Wandfüllungen über quadratnahmen Grundriss. Der Kernbau sei mit einem Satteldach überdeckt und mit seiner Giebelfront nach Westen zum See hin ausgerichtet. An seinem heutigen Standort sei der kompakte Bau wohl um 1850 nach Süden erweitert worden. Seither präsentiere sich das über einem massiven Kellergeschoss aufgebaute Haus Rötelberg als verputzter Kreuzfirstbau mit Biber- schwanzeindeckung, dessen westseitige Hauptfassade und Südseite eine regelmäs- sige Einzelbefensterung aufweise. Die EKD weist ausdrücklich darauf hin, dass das Hauptgebäude seit Mitte des letzten Jahrhunderts mehrmals umgebaut worden sei (unter anderem 1969, 1976, 1999-2001). Die Kommission verschweigt auch nicht, dass es in der jüngeren Zeit zu wesentlichen baulichen Interventionen gekommen ist. Entscheidend ist aber, dass das Haus, welches von seiner äusseren Erscheinung eine 150-jährige Kontinuität aufweist, immer noch das in der Mitte des 19. Jahrhun- derts zu einem Kreuzfirstbau erweiterte Wohnhaus ist. Die EKD stellt zu Recht fest, dass in der Zwischenzeit die wohlproportionierte Volumetrie nicht verändert wurde und dass es auch zu keinen Anbauten oder zu keinen erheblichen Eingriffen in die Fassadenstruktur gekommen sei. 134

I. Staats- und Verwaltungsrecht

e) Die Beschwerdeführerin stört sich auch daran, dass die EKD in ihrem Gutach- ten auf das ISOS verweise. In diesem Inventar seien Ortsbilder in ihrer Gesamtheit und nicht Einzelbauten erfasst. Zudem sei das ISOS nur bei der Erfüllung von Bun- desaufgaben zu berücksichtigen. Hier gehe es um ein privates Bauobjekt und nicht um eine Bundesaufgabe, weshalb das ISOS nicht anwendbar sei. Aus dem ISOS könne daher nicht abgeleitet werden, dass das Gebäude schutzwürdig sei. Hierzu gilt es festzuhalten, dass die EKD nicht den Schluss gezogen hat, das Haus Rö- telberg sei deshalb schutzwürdig, weil es im ISOS erwähnt werde. Die EKD weist in ihrem Gutachten - vor der eigentlichen Beantwortung der Gutachterfragen - auf die denkmalpflegerischen und baurechtlichen Voraussetzungen hin und stellt fest, dass die Stadt Zug gemäss ISOS ein Ortsbild von nationaler Bedeutung sei und dass der Gasthof Rötelberg in diesem Verzeichnis ausdrücklich erwähnt werde. Weitere Schlussfolgerungen zieht die EKD aus der Erwähnung im ISOS nicht. Auch wenn die Aufnahme eines Ortsbildes ins ISOS nicht ausreicht, um einzelne darin enthaltene Objekte unter Denkmalschutz zu stellen, so kann die Aufnahme aber ohne Zweifel auch ein Hinweis für eine erhöhte Schutzwürdigkeit sein.

f) Die Beschwerdeführerin lässt auch ausführen, beim vorliegenden Gebäude handle es sich nicht um einen «historisch bedeutsamen Gebäudetyp» und die Translokati- on sei keine Begründung für die Unterschutzstellung. Es könne auch nicht von der Bausubstanz gesprochen werden, die als charakteristisch für die «Hauslandschaft des Kantons Zug» sei. Mit diesen Aussagen bestreitet die Beschwerdeführerin die Richtigkeit der Ausführungen des Gutachtens zu Frage 2 des Gerichtsgutachtens. Die entsprechenden Ausführungen der EKD stützen sich aber auf verschiedene zu- verlässige Quellen, sind detailliert und nachvollziehbar begründet. Das Gericht sieht keine Veranlassung, die Richtigkeit dieser Feststellungen und Würdigungen der EKD in Zweifel zu ziehen. Was die Behauptung betrifft, die Fassade sei - soweit erkenn- bar - neueren Datums und die Tragstruktur im Mittelgeschoss sei weder untersucht noch dokumentiert worden, so ist auf die Ergebnisse und die Fotodokumentation des Augenscheins zu verweisen. Interessant sind in diesem Zusammenhang auch die Pläne, welche im Zusammenhang mit den Umbauten und Renovationen einge- reicht wurden und aus denen sich ergibt, dass an der Originalsubstanz des Ge- bäudes - abgesehen vom Erschliessungsbereich - zwar Änderungen vorgenommen wurden, dass sie aber in grossen Teilen nicht verändert wurde.

E. 7a Vorerst wird beanstandet, dass sich die EKD nicht mit der Frage auseinander gesetzt habe, was unter einem Denkmal von sehr hohem wissenschaftlichem, kul- turellem oder heimatkundlichem Wert zu verstehen sei. In ihrem Gutachten äussert sich die EKD sehr wohl zum Denkmalbegriff und führt aus, dass ein «Gegenstand der Vergangenheit mit besonderem Zeugnischarakter durch das erkennende Betrachten der Gesellschaft zum Denkmal» werde. An dieser Definition orientiere sich die Kom- mission bei der Bewertung und Würdigung der Denkmaleigenschaft des Restaurants 132

I. Staats- und Verwaltungsrecht Rötelberg. Ganz wesentlich sei dabei die Materialität des Denkmals. Denkmäler sei- en bestimmt durch ihre überlieferte Materie, welche die Authentizität des Denkmals ausmache. Die Authentizität des Denkmals, d.h. die Existenz des Denkmals in seiner möglichst vollständig überlieferten Materie mit all ihren Zeitspuren, sei Vorausset- zung dafür, dass heutige aber auch spätere Generationen seine Vielschichtigkeit er- kennen und interpretieren können. Damit hat die EKD die Frage, was sie unter einem Denkmal verstehe, klar beantwortet. Auch zu der Frage, warum gerade das hier zur Diskussion stehende Denkmal von sehr hohem wissenschaftlichem, kulturellem und heimatkundlichem Wert sei, hat sich die Kommission ausführlich geäussert (siehe oben).

E. 7b Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin hat sich die EKD auch zu der Frage geäussert, welche Elemente unter Schutz stehen. Geschützt sind der Stand- ort, die äussere Erscheinung und die historische Baustruktur des Gebäudes. Weiter führt die Kommission aus, sekundäre Veränderungen am und im Haus und die jün- gere Bebauung rund um den Rötelberg vermöchten die Bedeutung und Schutzwür- digkeit der Baute nicht wesentlich zu schmälern. Aus bautypologischer Sicht sowie für das Verständnis von Stadtgeschichte, Stadtstruktur und Siedlungsentwicklung sei der Bau in seiner bauzeitlichen Ausprägung einschliesslich der Gartenwirtschaft und der Bäume unverzichtbar. Die Kommission führt weiter aus, man gebe auch zu bedenken, dass sowohl das ehemalige Trottengebäude und die Scheune zur Ge- schichte resp. zum Verständnis der Rötelberg-Anlage gehörten. Sie seien als histo- risch und baugeschichtlich bedeutende Elemente der unmittelbaren Umgebung zu werten und sollten erhalten werden. Allfällige Veränderungen hätten in enger Zu- sammenarbeit mit dem Amt für Denkmalpflege und Archäologie des Kantons Zug zu erfolgen. Dieser Schlussfolgerung kann sich das Gericht nicht anschliessen. Aus der angefochtenen Verfügung der Direktion des Innern ergibt sich unzweifelhaft, dass die Überbauung der Umgebung im Rahmen der Regelbauvorschriften möglich ist, vorausgesetzt, dass die Fernwirkung des Gebäudes nicht verloren geht. In die- sem Zusammenhang ist auch auf die klaren Aussagen des kantonalen Denkmalpfle- gers beim Augenschein vom 21. Dezember 2011 hinzuweisen, der erklärte, dass der Umgebungsschutz auf § 29 DMSG beruhe. Diese Bestimmung besage, dass Bau- ten in der Umgebung eines geschützten Denkmals dessen Wert nicht wesentlich beeinträchtigen dürften. Er stellte fest, dass die geplanten Bauten östlich der Zuger- bergstrasse das Restaurant Rötel nicht wesentlich beeinträchtigen würden. Wenn aber die Bäume auf der Westseite gefällt und ein Haus hingestellt würden, dann wäre dies eine wesentliche Beeinträchtigung des Wertes.

E. 7c Weiter lässt die Beschwerdeführerin feststellen, das einzigartige Panorama vom Gebiet Rötelberg sei unbestritten, gelte aber für das ganze Gebiet und nicht nur für das Restaurant Rötelberg. Der behauptete Sichtbezug zur östlich gelegenen St. Verena Kapelle bestehe nicht. Hierzu gilt es festzustellen, dass für den Rötelberg ein öffentlicher Sichtschutz im Sinne von § 27 der Bauordnung der Stadt Zug be- 133

I. Staats- und Verwaltungsrecht steht, der im Anhang 2 der Bauordnung 2009 näher definiert ist. Dieser öffentlich- rechtliche Sichtschutz dokumentiert zusätzlich die Einzigartigkeit der Lage des Rö- telbergs und damit auch des Restaurants. Im Anhang 2 wird festgelegt, dass eine unbeeinträchtigte Sicht «auf die Rigi, die Kirche St. Michael (Glockenturm, Dach und Kirchenschiff), die Kath. Kirche Cham, Guggi, Protestantische Kirche Zug» garantiert sei. Was den Sichtbezug zur ca. 400 Meter östlich gelegenen St. Verena Kapelle be- trifft, so ist es richtig, dass dieser von der Gastwirtschaft aus nicht gegeben ist. Jedoch sind von der St. Verena Kapelle aus das Ober- und Dachgeschoss des Re- staurants Rötelberg gut einsehbar. Allerdings handelt es sich bei der Frage nach der Einsehbarkeit des Restaurants Rötelberg von der St. Verena Kapelle aus nicht um die für die Unterschutzstellung entscheidende Frage.

E. 7d Die Beschwerdeführerin lässt weiter ausführen, das Gutachten gehe darüber hin- weg, dass im Estrich- und Kellergeschoss wesentliche bauliche Änderungen stattge- funden hätten. Das Dachgeschoss könne nicht als «bauzeitliches Zeugnis» bezeich- net werden, nur weil einzelne Holzbauteile (Fragmente) eingebaut worden seien. Die Innenausstattung im Gaststubenbereich sei zwar schön, aber nicht ausserordent- lich. Die Kommission nehme keine Abwägung vor, obwohl am Augenschein auf die zum Teil sehr störenden, unpassenden baulichen Eingriffe an der Decke der Gaststu- be hingewiesen worden sei. Eine Überprüfung des Gutachtens werde ergeben, dass die Kommission nur Elemente aufführe, welche für eine mögliche Unterschutzstel- lung sprechen würden. Die EKD kommt gestützt auf die Fachliteratur, Schrift- und Bildquellen und die Erkenntnisse am Augenschein, von denen eine umfangreiche Fo- todokumentation erstellt wurde, zum Schluss, dass der Kern des Hauses spätestens aus dem 18. Jahrhundert stamme. Es handle sich um einen zweistöckigen Ständer- bau mit Kantholz-Wandfüllungen über quadratnahmen Grundriss. Der Kernbau sei mit einem Satteldach überdeckt und mit seiner Giebelfront nach Westen zum See hin ausgerichtet. An seinem heutigen Standort sei der kompakte Bau wohl um 1850 nach Süden erweitert worden. Seither präsentiere sich das über einem massiven Kellergeschoss aufgebaute Haus Rötelberg als verputzter Kreuzfirstbau mit Biber- schwanzeindeckung, dessen westseitige Hauptfassade und Südseite eine regelmäs- sige Einzelbefensterung aufweise. Die EKD weist ausdrücklich darauf hin, dass das Hauptgebäude seit Mitte des letzten Jahrhunderts mehrmals umgebaut worden sei (unter anderem 1969, 1976, 1999-2001). Die Kommission verschweigt auch nicht, dass es in der jüngeren Zeit zu wesentlichen baulichen Interventionen gekommen ist. Entscheidend ist aber, dass das Haus, welches von seiner äusseren Erscheinung eine 150-jährige Kontinuität aufweist, immer noch das in der Mitte des 19. Jahrhun- derts zu einem Kreuzfirstbau erweiterte Wohnhaus ist. Die EKD stellt zu Recht fest, dass in der Zwischenzeit die wohlproportionierte Volumetrie nicht verändert wurde und dass es auch zu keinen Anbauten oder zu keinen erheblichen Eingriffen in die Fassadenstruktur gekommen sei. 134

I. Staats- und Verwaltungsrecht

E. 7e Die Beschwerdeführerin stört sich auch daran, dass die EKD in ihrem Gutach- ten auf das ISOS verweise. In diesem Inventar seien Ortsbilder in ihrer Gesamtheit und nicht Einzelbauten erfasst. Zudem sei das ISOS nur bei der Erfüllung von Bun- desaufgaben zu berücksichtigen. Hier gehe es um ein privates Bauobjekt und nicht um eine Bundesaufgabe, weshalb das ISOS nicht anwendbar sei. Aus dem ISOS könne daher nicht abgeleitet werden, dass das Gebäude schutzwürdig sei. Hierzu gilt es festzuhalten, dass die EKD nicht den Schluss gezogen hat, das Haus Rö- telberg sei deshalb schutzwürdig, weil es im ISOS erwähnt werde. Die EKD weist in ihrem Gutachten - vor der eigentlichen Beantwortung der Gutachterfragen - auf die denkmalpflegerischen und baurechtlichen Voraussetzungen hin und stellt fest, dass die Stadt Zug gemäss ISOS ein Ortsbild von nationaler Bedeutung sei und dass der Gasthof Rötelberg in diesem Verzeichnis ausdrücklich erwähnt werde. Weitere Schlussfolgerungen zieht die EKD aus der Erwähnung im ISOS nicht. Auch wenn die Aufnahme eines Ortsbildes ins ISOS nicht ausreicht, um einzelne darin enthaltene Objekte unter Denkmalschutz zu stellen, so kann die Aufnahme aber ohne Zweifel auch ein Hinweis für eine erhöhte Schutzwürdigkeit sein.

E. 7f Die Beschwerdeführerin lässt auch ausführen, beim vorliegenden Gebäude handle es sich nicht um einen «historisch bedeutsamen Gebäudetyp» und die Translokati- on sei keine Begründung für die Unterschutzstellung. Es könne auch nicht von der Bausubstanz gesprochen werden, die als charakteristisch für die «Hauslandschaft des Kantons Zug» sei. Mit diesen Aussagen bestreitet die Beschwerdeführerin die Richtigkeit der Ausführungen des Gutachtens zu Frage 2 des Gerichtsgutachtens. Die entsprechenden Ausführungen der EKD stützen sich aber auf verschiedene zu- verlässige Quellen, sind detailliert und nachvollziehbar begründet. Das Gericht sieht keine Veranlassung, die Richtigkeit dieser Feststellungen und Würdigungen der EKD in Zweifel zu ziehen. Was die Behauptung betrifft, die Fassade sei - soweit erkenn- bar - neueren Datums und die Tragstruktur im Mittelgeschoss sei weder untersucht noch dokumentiert worden, so ist auf die Ergebnisse und die Fotodokumentation des Augenscheins zu verweisen. Interessant sind in diesem Zusammenhang auch die Pläne, welche im Zusammenhang mit den Umbauten und Renovationen einge- reicht wurden und aus denen sich ergibt, dass an der Originalsubstanz des Ge- bäudes - abgesehen vom Erschliessungsbereich - zwar Änderungen vorgenommen wurden, dass sie aber in grossen Teilen nicht verändert wurde.

E. 8 Zu den Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit ein Objekt unter Schutz gestellt werden kann, gehört auch, dass das öffentliche Interesse an dessen Er- haltung allfällige entgegenstehende Privatinteressen überwiegt (§ 25 Abs. 1 lit. b DSMG).

a) Eigentumsbeschränkungen zum Schutz von Baudenkmälern liegen grundsätzlich im öffentlichen Interesse. Wie weit dieses öffentliche Interesse reicht, insbesondere in welchem Ausmass ein Objekt denkmalpflegerischen Schutz verdient, ist im Einzel- 135

I. Staats- und Verwaltungsrecht fall zu prüfen. Der Denkmalschutz erstreckt sich auch auf Objekte neuerer Zeit und auf Gebäude, welche für ihre Entstehungszeit charakteristisch sind. Eine Baute soll als Zeuge und Ausdruck einer historischen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Situation erhalten bleiben (BGE vom 3. Februar 2012, 1C_300/2011, Erw. 5.1.2 mit Verweis auf BGE 126 I 219). Weil Denkmalschutzmassnahmen oftmals mit schwerwiegenden Eigentumseingriffen verbunden sind, dürfen sie nicht nur im Interesse eines begrenzten Kreises von Fachleuten erlassen werden. Sie müssen breiter, d.h. auf objektive und grundsätzliche Kriterien gestützt sein und von einem grösseren Teil der Bevölkerung bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allge- meingültigkeit erheben zu können (BGE 120 Ia 270 Erw. 4a).

b) Mit Beschluss vom 6. Dezember 2005 setzte der Stadtrat von Zug gestützt auf § 35 PBG die Planungszone Rötelberg fest, ohne dass dieser Beschluss veröffent- licht wurde (man einigte sich mit der Beschwerdeführerin darauf, für das Gebiet ein Studienverfahren mit anschliessender Festsetzung des Ergebnisses in einem Bebauungsplan durchzuführen). Weil die Beschwerdeführerin in der Folge für eines der betroffenen Grundstücke ein Baugesuch einreichte und gleichzeitig die Entlas- sung der Liegenschaft Rötelberg aus dem Inventar der schützenswerten Bauten beantragte, sah sich der Stadtrat im Frühjahr 2007 veranlasst, auf die Planungs- zone Rötelberg zurückzugreifen und diese vom 25. Mai bis zum 25. Juni 2007 öf- fentlich aufzulegen. Gegen diese Publikation reichte die Beschwerdeführerin beim Regierungsrat Beschwerde ein und beantragte, die Planungszone und die erlasse- nen «speziellen Vorschriften Rötelberg» seien aufzuheben. Mit Beschluss vom 8. Juli 2008 hiess der Regierungsrat die Beschwerde vom 12. Juni 2007 teilweise gut und stellte fest, dass in der Amtsblattpublikation zu Unrecht auf das Rechtsmittel der Ein- sprache hingewiesen worden sei. Im Übrigen wies der Regierungsrat die Beschwer- de der Erbengemeinschaft ab, soweit er darauf eintrat bzw. soweit sie nicht infolge von Gegenstandslosigkeit abgeschrieben wurde. Eine gegen diesen Beschluss beim Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde wurde mit Entscheid vom 25. August 2009 abgewiesen. Am 9. Mai 2009 beschloss der Stadtrat von Zug im Hinblick auf die Ortsplanungsrevision ein Entwicklungskonzept. In diesem Konzept wurden soge- nannte Perlen ausgeschieden. Als «Perlen» wurden repräsentative Orte für spezielle Nutzungen mit hohen Anforderungen an die städtebauliche und architektonische Gestaltung bezeichnet. Im Entwicklungskonzept wurde ausdrücklich festgehalten, dass deren Entwicklung einem hohen öffentlichen Interesse unterliege. Als Perlen wurden die Areale «Oeschwiese», Rötelberg, Zurlaubenhof, Salesianum und Meisen- berg bezeichnet. Wegen ihrer einmaligen Lage im Landschaftsraum und/oder we- gen der bestehenden Bebauung von hoher Qualität wurden die «Perlen» Zonen mit speziellen Vorschriften oder Zonen des öffentlichen Interesses zugewiesen, und - wo erforderlich - mit einer Bebauungsplanpflicht überlagert.

c) Am 27. September 2009 stimmten die Stimmberechtigten der Stadt Zug der neu- en Bauordnung und dem Zonenplan mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 61 % zu. In 136

I. Staats- und Verwaltungsrecht den Abstimmungsvorlagen wurde bezüglich der Zweckbestimmung der Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen «Rötelberg» ausgeführt, dass diese Zone für den Aussichtspunkt mit Bestockung, den Fussweg und das Restaurant mit Remise bestimmt sei. Auch wenn der Regierungsrat dieser Zonenzuweisung die Ge- nehmigung nicht erteilt hat, so hat doch die Mehrheit der Stimmberechtigten der Zuweisung des Rötelbergs in eine Zone OeIB zugestimmt und damit das öffentliche Interesse manifestiert. Der Stadtrat von Zug hat der Unterschutzstellung des Rö- telbergs mehrmals zugestimmt. Bereits an seiner Sitzung vom 11. September 2007 stimmte er der Unterschutzstellung zu. Auch mit einem ausführlich begründeten Beschluss vom 9. Dezember 2009 stimmte er der Unterschutzstellung zu und si- gnalisierte damit als Vertreter der Stimmberechtigten der Stadt Zug erneut seinen Willen, das Gebäude unter Schutz zu stellen.

d) Weil der Regierungsrat der Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und An- lagen Rötelberg die Genehmigung verweigert hat, unterbreitete der Stadtrat dem Grossen Gemeinderat den Antrag, das Grundstück GS Nr. 1718 neu einer Bauzone mit speziellen Vorschriften zuzuweisen. Der Grosse Gemeinderat hat diesen Ände- rungen des Zonenplans und der Bauordnung am 26. Juni 2012 zugestimmt (zurzeit ist nur noch die Genehmigung durch den Regierungsrat ausstehend). Auch diese - allerdings weit nach dem angefochtenen Entscheid des Regierungsrates vorgenom- mene Gesetzesänderung - zeigt, welche Bedeutung man von Seiten des Stadtrates und des Grossen Gemeinderates und damit auch von Seiten der Bevölkerung dem Erhalt des Rötelbergs zumisst. Das hohe öffentliche Interesse am weitgehend un- geschmälerten Erhalt des Rötelbergs ist damit offenkundig und vermag die privaten Interessen der Beschwerdeführerin unzweifelhaft zu überwiegen.

E. 8a Eigentumsbeschränkungen zum Schutz von Baudenkmälern liegen grundsätzlich im öffentlichen Interesse. Wie weit dieses öffentliche Interesse reicht, insbesondere in welchem Ausmass ein Objekt denkmalpflegerischen Schutz verdient, ist im Einzel- 135

I. Staats- und Verwaltungsrecht fall zu prüfen. Der Denkmalschutz erstreckt sich auch auf Objekte neuerer Zeit und auf Gebäude, welche für ihre Entstehungszeit charakteristisch sind. Eine Baute soll als Zeuge und Ausdruck einer historischen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Situation erhalten bleiben (BGE vom 3. Februar 2012, 1C_300/2011, Erw. 5.1.2 mit Verweis auf BGE 126 I 219). Weil Denkmalschutzmassnahmen oftmals mit schwerwiegenden Eigentumseingriffen verbunden sind, dürfen sie nicht nur im Interesse eines begrenzten Kreises von Fachleuten erlassen werden. Sie müssen breiter, d.h. auf objektive und grundsätzliche Kriterien gestützt sein und von einem grösseren Teil der Bevölkerung bejaht werden, um Anspruch auf eine gewisse Allge- meingültigkeit erheben zu können (BGE 120 Ia 270 Erw. 4a).

E. 8b Mit Beschluss vom 6. Dezember 2005 setzte der Stadtrat von Zug gestützt auf § 35 PBG die Planungszone Rötelberg fest, ohne dass dieser Beschluss veröffent- licht wurde (man einigte sich mit der Beschwerdeführerin darauf, für das Gebiet ein Studienverfahren mit anschliessender Festsetzung des Ergebnisses in einem Bebauungsplan durchzuführen). Weil die Beschwerdeführerin in der Folge für eines der betroffenen Grundstücke ein Baugesuch einreichte und gleichzeitig die Entlas- sung der Liegenschaft Rötelberg aus dem Inventar der schützenswerten Bauten beantragte, sah sich der Stadtrat im Frühjahr 2007 veranlasst, auf die Planungs- zone Rötelberg zurückzugreifen und diese vom 25. Mai bis zum 25. Juni 2007 öf- fentlich aufzulegen. Gegen diese Publikation reichte die Beschwerdeführerin beim Regierungsrat Beschwerde ein und beantragte, die Planungszone und die erlasse- nen «speziellen Vorschriften Rötelberg» seien aufzuheben. Mit Beschluss vom 8. Juli 2008 hiess der Regierungsrat die Beschwerde vom 12. Juni 2007 teilweise gut und stellte fest, dass in der Amtsblattpublikation zu Unrecht auf das Rechtsmittel der Ein- sprache hingewiesen worden sei. Im Übrigen wies der Regierungsrat die Beschwer- de der Erbengemeinschaft ab, soweit er darauf eintrat bzw. soweit sie nicht infolge von Gegenstandslosigkeit abgeschrieben wurde. Eine gegen diesen Beschluss beim Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde wurde mit Entscheid vom 25. August 2009 abgewiesen. Am 9. Mai 2009 beschloss der Stadtrat von Zug im Hinblick auf die Ortsplanungsrevision ein Entwicklungskonzept. In diesem Konzept wurden soge- nannte Perlen ausgeschieden. Als «Perlen» wurden repräsentative Orte für spezielle Nutzungen mit hohen Anforderungen an die städtebauliche und architektonische Gestaltung bezeichnet. Im Entwicklungskonzept wurde ausdrücklich festgehalten, dass deren Entwicklung einem hohen öffentlichen Interesse unterliege. Als Perlen wurden die Areale «Oeschwiese», Rötelberg, Zurlaubenhof, Salesianum und Meisen- berg bezeichnet. Wegen ihrer einmaligen Lage im Landschaftsraum und/oder we- gen der bestehenden Bebauung von hoher Qualität wurden die «Perlen» Zonen mit speziellen Vorschriften oder Zonen des öffentlichen Interesses zugewiesen, und - wo erforderlich - mit einer Bebauungsplanpflicht überlagert.

E. 8c Am 27. September 2009 stimmten die Stimmberechtigten der Stadt Zug der neu- en Bauordnung und dem Zonenplan mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 61 % zu. In 136

I. Staats- und Verwaltungsrecht den Abstimmungsvorlagen wurde bezüglich der Zweckbestimmung der Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und Anlagen «Rötelberg» ausgeführt, dass diese Zone für den Aussichtspunkt mit Bestockung, den Fussweg und das Restaurant mit Remise bestimmt sei. Auch wenn der Regierungsrat dieser Zonenzuweisung die Ge- nehmigung nicht erteilt hat, so hat doch die Mehrheit der Stimmberechtigten der Zuweisung des Rötelbergs in eine Zone OeIB zugestimmt und damit das öffentliche Interesse manifestiert. Der Stadtrat von Zug hat der Unterschutzstellung des Rö- telbergs mehrmals zugestimmt. Bereits an seiner Sitzung vom 11. September 2007 stimmte er der Unterschutzstellung zu. Auch mit einem ausführlich begründeten Beschluss vom 9. Dezember 2009 stimmte er der Unterschutzstellung zu und si- gnalisierte damit als Vertreter der Stimmberechtigten der Stadt Zug erneut seinen Willen, das Gebäude unter Schutz zu stellen.

E. 8d Weil der Regierungsrat der Zone des öffentlichen Interesses für Bauten und An- lagen Rötelberg die Genehmigung verweigert hat, unterbreitete der Stadtrat dem Grossen Gemeinderat den Antrag, das Grundstück GS Nr. 1718 neu einer Bauzone mit speziellen Vorschriften zuzuweisen. Der Grosse Gemeinderat hat diesen Ände- rungen des Zonenplans und der Bauordnung am 26. Juni 2012 zugestimmt (zurzeit ist nur noch die Genehmigung durch den Regierungsrat ausstehend). Auch diese - allerdings weit nach dem angefochtenen Entscheid des Regierungsrates vorgenom- mene Gesetzesänderung - zeigt, welche Bedeutung man von Seiten des Stadtrates und des Grossen Gemeinderates und damit auch von Seiten der Bevölkerung dem Erhalt des Rötelbergs zumisst. Das hohe öffentliche Interesse am weitgehend un- geschmälerten Erhalt des Rötelbergs ist damit offenkundig und vermag die privaten Interessen der Beschwerdeführerin unzweifelhaft zu überwiegen.

E. 9 Gemäss § 25 Abs. 1 lit. c DMSG muss die Massnahme auch verhältnismässig sein. Denkmalschutzmassnahmen müssen nach dem Grundsatz der Verhältnismäs- sigkeit für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, not- wendig und dem Betroffenen zumutbar sein. Ein Eingriff in die Eigentumsfreiheit ist unter diesen Umständen dann unverhältnismässig, wenn eine ebenso geeignete mil- dere Anordnung für den angestrebten Erfolg ausreichen würde. Ob eine aus Grün- den des Denkmalschutzes erfolgende Nutzungsbeschränkung das dem Eigentümer zumutbare Mass überschreitet, ist einzelfallweise aufgrund der gesamten Umstände zu beurteilen. Dabei sind Rentabilitätsüberlegungen umso geringer zu gewichten, je schutzwürdiger eine Baute ist (BGE vom 1. April 2011, 1C_55/2011, Erw. 7.1 mit Verweis auf BGE 126 I 219 Erw. 2c). Rein finanzielle Interessen können bei ausge- wiesener Schutzwürdigkeit nicht ausschlaggebend sein.

a) Die Beschwerdeführerin führt diesbezüglich in der Beschwerdeschrift aus, die mit der Unterschutzstellung verbundenen Wertverminderungen des Gebäudes bzw. die Tragweite des Eingriffs in die Eigentumsfreiheit lasse sich erst beantworten, wenn die von der Denkmalpflege vorgesehenen Einschränkungen bekannt seien. Der Be- 137

I. Staats- und Verwaltungsrecht schluss des Regierungsrates unterlasse es, die zu erhaltende Originalsubstanz ge- nau zu bezeichnen. Die Fragen der notwendigen Kosten, die Behinderungen bei Um- bauten wegen allfälliger Originalsubstanz, die zu erhalten wäre, oder ein Vergleich der Kosten zu einem Neubau würden sich erst beantworten lassen, wenn detailliert bekannt sei, was als schützenswerte Substanz gelte.

b) Die Unterschutzstellung des Hauses Rötelberg ist zweifellos geeignet, das schüt- zenswerte Gebäude zu erhalten und zwar bezüglich seines Standorts, seiner äus- seren Erscheinung und seiner historischen Baustruktur. Die verfügten Massnahmen gehen nicht weiter, als sie zur Erreichung des Erhalts von Standort und äusserer Er- scheinung notwendig sind. Die im Inneren vorhandene Raumaufteilung erlaubt eine den heutigen Anforderungen genügende Nutzung als Restaurant. Sie könnte aber auch ohne weiteres einer Wohnnutzung zugeführt werden. Aus dem Gebäude lässt sich trotz Unterschutzstellung die gleiche Rendite erzielen wie bisher. Dass allenfalls durch den Abbruch des Gebäudes und verschiedene Neubauten eine höhere Ren- dite erzielt werden könnte, kann bei nachgewiesener Schutzwürdigkeit keine Rolle spielen. Es gibt im vorliegenden Fall keine «milderen» Massnahmen, mit denen man den Schutz des Standortes und des äusseren Erscheinungsbildes erreichen könnte. Der Augenschein hat im Übrigen ergeben, dass sich das Gebäude in einem guten und gepflegten Zustand befindet. Der Regierungsrat hat daher zu Recht festgestellt, dass aus Sicht des Denkmalschutzes keine teuren Sanierungsmassnahmen notwen- dig sind. Die in der Beschwerdeschrift erwähnte Notwendigkeit einer Verlegung der Kühl- und Getränkedepots ins Gebäudeinnere hat keinen Zusammenhang mit der Unterschutzstellung. Auch die vom Pächter gewünschten Ausbauten für Büros und Aufenthaltsräume im Dachgeschoss stehen in keinem relevanten Zusammenhang mit der Unterschutzstellung. Insgesamt kann jedenfalls festgestellt werden, dass die angeordneten Massnahmen sich als verhältnismässig erweisen. Die weitere Nut- zung der Liegenschaft wird nicht verunmöglicht, und durch die Unterschutzstellung wird auch nicht ausgeschlossen, dass im Gebäudeinneren gewisse bauliche Ände- rungen vorgenommen werden können. Die Frage der Originalsubstanz wurde bereits ausführlich diskutiert. Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2012 V 2010 / 178 138

E. 9a Die Beschwerdeführerin führt diesbezüglich in der Beschwerdeschrift aus, die mit der Unterschutzstellung verbundenen Wertverminderungen des Gebäudes bzw. die Tragweite des Eingriffs in die Eigentumsfreiheit lasse sich erst beantworten, wenn die von der Denkmalpflege vorgesehenen Einschränkungen bekannt seien. Der Be- 137

I. Staats- und Verwaltungsrecht schluss des Regierungsrates unterlasse es, die zu erhaltende Originalsubstanz ge- nau zu bezeichnen. Die Fragen der notwendigen Kosten, die Behinderungen bei Um- bauten wegen allfälliger Originalsubstanz, die zu erhalten wäre, oder ein Vergleich der Kosten zu einem Neubau würden sich erst beantworten lassen, wenn detailliert bekannt sei, was als schützenswerte Substanz gelte.

E. 9b Die Unterschutzstellung des Hauses Rötelberg ist zweifellos geeignet, das schüt- zenswerte Gebäude zu erhalten und zwar bezüglich seines Standorts, seiner äus- seren Erscheinung und seiner historischen Baustruktur. Die verfügten Massnahmen gehen nicht weiter, als sie zur Erreichung des Erhalts von Standort und äusserer Er- scheinung notwendig sind. Die im Inneren vorhandene Raumaufteilung erlaubt eine den heutigen Anforderungen genügende Nutzung als Restaurant. Sie könnte aber auch ohne weiteres einer Wohnnutzung zugeführt werden. Aus dem Gebäude lässt sich trotz Unterschutzstellung die gleiche Rendite erzielen wie bisher. Dass allenfalls durch den Abbruch des Gebäudes und verschiedene Neubauten eine höhere Ren- dite erzielt werden könnte, kann bei nachgewiesener Schutzwürdigkeit keine Rolle spielen. Es gibt im vorliegenden Fall keine «milderen» Massnahmen, mit denen man den Schutz des Standortes und des äusseren Erscheinungsbildes erreichen könnte. Der Augenschein hat im Übrigen ergeben, dass sich das Gebäude in einem guten und gepflegten Zustand befindet. Der Regierungsrat hat daher zu Recht festgestellt, dass aus Sicht des Denkmalschutzes keine teuren Sanierungsmassnahmen notwen- dig sind. Die in der Beschwerdeschrift erwähnte Notwendigkeit einer Verlegung der Kühl- und Getränkedepots ins Gebäudeinnere hat keinen Zusammenhang mit der Unterschutzstellung. Auch die vom Pächter gewünschten Ausbauten für Büros und Aufenthaltsräume im Dachgeschoss stehen in keinem relevanten Zusammenhang mit der Unterschutzstellung. Insgesamt kann jedenfalls festgestellt werden, dass die angeordneten Massnahmen sich als verhältnismässig erweisen. Die weitere Nut- zung der Liegenschaft wird nicht verunmöglicht, und durch die Unterschutzstellung wird auch nicht ausgeschlossen, dass im Gebäudeinneren gewisse bauliche Ände- rungen vorgenommen werden können. Die Frage der Originalsubstanz wurde bereits ausführlich diskutiert. Urteil des Verwaltungsgerichts vom 30. Oktober 2012 V 2010 / 178 138